严昊主席随全国工商联党组书记徐乐江赴越南考察访问 【 2019-05-31】

第三，我国行政诉讼的受案范围长期限于具体行政行为，司法裁判结果具备个案约束力但普遍约束力不足。

[xlvii]就存在的法律规范而言，它们通常具有框架性立法的特征，必须由法院予以具体化。[clxii]但是，必须要认识到，这种模式本身并没有表现出统一的形式，而是基于各自国家的传统和政治需求而产生的大量变体。

德国联邦宪法法院的架构在其中一些国家发挥了主导性作用。[lxiii]尽管国王的法律人格(独体法人corporation sole)得到正式的承认，[lxiv]但这只不过是对中世纪末期已在事实上被普遍接受的国王的法律人格的一种确认， 象征政治统治的超人格性(Transpersonalität)和政体(Gemeinwesen, body politic)的统一性。在更加宽泛的意义上，欧洲一体化是西欧地区用于聚合各种法律传统(其中也包括宪法和行政法领域)的重要催化剂。[li] 参见A.V.Dicey,Introduction to the Study of the Law of the Constitution,8.Aufl.,London 1915 (由戴雪本人校勘的最终版),第418页:它们[这些惯例]全部或至少大部分是确定王权(或者作为王权仆人的部长)行使酌处决定权时应当遵守的规则。在过去两个世纪，这些建构原则超越了其北美—西欧的起源界限而扩散到了世界各地。

[xxviii]这些问题不仅具有法学的性质，而且也有跨学科的性质，其应当通过法学与民族学、社会学以及政治学的密切合作予以解决。这三大类标准在当代大多数比较法的各种整体理论(Gesamtdarstellungen)中存在不同的组合。2015年修改后的新行政诉讼法还规定法院可附带审查规范性文件，但个案审查仍难以对政府行为产生广泛影响。

第一，与美国司法化治理的强自主性基础不同，党政体制界定了我国司法化治理的空间和边界。为了揭示司法对政策过程的差异化影响，我们以三改一拆领导小组办公室直接参与执法而引发行政诉讼的案件为切入点，在Z省选取了地理位置与区域面积、人口与社会经济特征、政策执行模式和政策执行压力都相近但司法判决结果不同的两个县级地方政府(H市和K区)，作控制的案例比较分析。其中，有两个趋势值得重视。(4)政策执行压力与法治问责压力都比较大，意味着具有高自主性的法院会严格约束政府在中心工作政策执行压力下的执法行为，实践中较少。

对拆违政策过程变迁的分析表明，司法影响地方政府行为的路径包括政策制定时的司法协作、政策执行时的行政优位、政策审查时的合作与制约、政策反馈时的司法建议。1．H市：驳回诉讼请求(政府胜诉) H市所在的中级法院在152个案件的判决意见中指出，H市政府并未参与拆除行为，被诉乡镇和街道的拆除行为虽然存在程序瑕疵，但由于拆除对象本身违法，程序瑕疵不影响强制拆除行为的合法性。

后者在被判决败诉后，主动改变了违法执法行为。1．H市：特殊的中心工作任务 全省三改一拆领导小组办公室涉诉案件一共有150多个，几乎全部集中在H市。摘 要：司法化治理是指治理的法治化和司法化，强调司法对治理过程的重要影响。围绕政府对司法判决和间接民意的回应，本文构建了一个政策执行压力－法治问责压力的二维框架，指出政策执行压力与法治问责压力共同塑造了地方政府的法治回应。

在组织保障外，省委、省政府也要求依法拆违，组织制定三年行动实施意见和违法建筑处置规定，对执法办法、权限、程序做出了明确规定。两地的核心差异表现在司法审查阶段，即H市政府面临特殊的中心工作任务，政策执行压力和维稳压力更大，司法机关呈现出更强的嵌入性而判决驳回原告诉讼请求，支持政府的拆违行动。(三)政策审查：差异化司法判决 H市和K区的领导小组办公室都以自身名义对行政相对人作出责令限期拆除通知书并要求乡镇或街道具体执行，由此使乡镇、街道和县级政府成为行政诉讼被告，不过，两地所在的中级人民法院对同类案件作出了不同的判决。(3)政策执行压力大、法治问责压力小，政策执行压力高于法治问责压力，通常出现在特殊中心工作任务与政治性政策执行情境中。

本文的发现补充了上述研究，表明即使在中心工作情境中，司法也可以作为横向政治约束机制对地方政府施加败诉压力，并与纵向政治问责压力相结合而有条件地发挥法律硬约束的功能，推动地方政府政策执行行为变迁，调整和优化公共政策。2．K区：一般的中心工作任务 K区与H市面临相同的考核要求，即当年完成三改一拆总面积80万平方米的任务，不过，与H市要重点拆除全省关注的违法广告牌不同，K区的拆违任务更多指向居民住所、家庭作坊和小工厂，主要是对包括旧住宅区、危旧房和城中村在内的城镇棚户区进行整治改造以及对旧厂区以拆促改，体现了促发展、拓空间、优环境、保稳定、惠民生的要求。

五、结论与讨论 中国的司法－行政关系呈现为何种图景？司法如何影响地方治理？对我国地方治理的研究多聚焦于行政分权、财政激励、人事晋升等视角，较少从司法维度展开分析。当然，这四种类型是在相对意义上所作的区分且可以动态变化。

前者没有败诉压力，未主动改变程序瑕疵的执法行为，直至被自上而下叫停。不过，尽管省人大、省政府和省高级人民法院对拆违行动提出了规范要求和法律指导，各地也就拆违执法组织了培训，但地方政府并未完全遵照执行。王诗宗、杨帆，2018)，本文基于政策过程视角，关注司法对地方政府行为的影响这一新议题，在一项中心工作政策的制定、执行、审查和反馈阶段中审视司法与行政的互动，揭示了我国司法影响政策过程的路径和效果。第三，在行政诉讼方面，尽管社会经济特征和政策执行环境相似，两地围绕三改一拆行政诉讼案件的司法判决和政府行为却存在显著差异。当法院认为政府的违法执法行为不可接受时，既能向本级政府或监察部门发送司法建议，也能直接作出败诉判决，并通过党政联席会议、领导小组会议等方式向科层体系传达法律压力和社会压力，推动党政体系自上而下地改变任务考核方式和政策执行方式。需要进一步说明的是，政策执行压力代表着纵向政治控制，而名义上代表横向政治约束的法治问责压力实际上兼具纵向和横向政治约束的特征。

相反，K区政府只面临一般的中心工作任务，政策执行压力较小，司法机关拥有更大的自主性，选择严格约束政府执法行为并判决撤销行政处罚。同时，政策执行压力与法治问责压力共同塑造了地方政府对司法的回应。

尽管党的十八大以后推行了司法去地方化改革，尤其是省以下地方法院人财物统一管理改革，但地方法院仍然嵌入在地方政治经济体系之中，地方政府对司法机关仍有较强影响力(Wang，2020)。由此可见，司法能否发挥硬约束的功能，除了与司法机关自身的能动性有关外，也取决于党政体制在特定情境中对政策任务与依法行政双重目标的权衡。

实践中，个案败诉判决虽能直接影响被诉行政主体的执法权威和执法声誉，但难以形成抽象和普遍的约束力。在地方政府主动管理合法性(朱涛，2021)并平衡治理任务与治理合法性的意义上，本文基于政策过程视角，根据对政策过程的经典定义，即从问题出现、议程设定、政策形成、政策决策到政策执行和政策评估的过程，选择从政策制定、政策执行、政策审查及政策反馈四个阶段分析司法塑造地方政府行为的路径和效果。

Z省高级人民法院院长是三改一拆三年行动计划的领导小组成员，高院出台的《关于为拆违工作提供司法保障的若干意见》在要求地方各级法院主动为地方党委、政府、人大、政协的政策制定提供法律意见的同时，也强调法院要协助认定行政争议解决办法并依法受理和审判拆违行政诉讼案件。因此，地方政府往往为完成拆违任务而以急风骤雨甚至超越法定职权、违背法律程序的方式来执法，偏离前述由法院协助、由省人大或省政府制定的地方性法规、规章和其他规范性文件的要求。不过，H市法制办的官员在访谈中指出： (直接由领导小组办公室发文)那是在过去，现在(2018年)不一样了。虽然调研发现法治考核在政府目标责任制考核中的占比不高(包括行政复议、行政诉讼等在内的各项法治考核指标加总后，在综合考核中仅为1分，即占目标责任制考核的1%)，但如前所述，一旦地方政府涉诉或败诉数量明显偏多并带来不良社会影响时，就很可能被上级约谈甚至问责。

第二，在司法权力扩张的同时，法官与其他政治行动者之间的关系也越来越复杂。司法通常被认为是对行政的横向政治约束，但嵌入在我国党政体制中的司法机关直接约束行政机关的制度权威不足，横向司法约束常常需要通过纵向政治约束发挥作用，从而推动地方政府作出积极的法治回应(见图1)。

为了展开研究，我们收集并分析了中国裁判文书网公开的三改一拆行政诉讼判决书，对省高院、多地中级和基层法院的法官以及党委办、政府办、司法局、行政执法局的领导干部和工作人员(共计30余人)作了深度访谈，还搜集了与三改一拆相关的任务要求、考核标准等资料。最后，有关地方政府法治回应性的研究，还拓展了对横向与纵向政治约束和政治问责的讨论。

首先，政府对司法的回应取决于政策执行压力，即回应司法并改变执法行为是否会影响中心工作的完成度。事实上，政策执行压力与法治问责压力具有内在关联，二者可以相互影响。

2．K区：撤销行政处罚(政府败诉) K区领导小组办公室涉诉的两个案件，同样是由领导小组办公室直接认定违法建筑、发出限期拆除决定书并责令当事人在7日内自行拆除所引发的。进一步的问题是司法影响的效果，即地方政府如何回应司法影响，是否因司法裁判而改变有瑕疵或违法的政策执行行为。在全球范围内，发达国家面临着调适法治与新治理的难题，发展中国家则要同时面对以建设法治秩序来完成国家建构，以及协调法治与新治理的双重任务(向淼、郁建兴，2021)。一方面，由于法院也需要服务和保障中心工作，政策执行压力可通过影响司法机关的态度而改变法治问责压力，二者常呈现为一强一弱、此消彼长的关系。

H市和K区政府对不同判决作出了不同回应。司法建议最初是为了保障司法裁判的顺利执行，后来演变为发现问题时均可向行政或监察部门发送建议并要求其改正的制度。

由于各职能部门前期未参与管理而难以作出处罚，H市选择以领导小组办公室的名义快速执法：市三改一拆领导小组办公室直接以自身名义向广告公司发出责令限期拆除通知书(以下简称通知书)，要求其在7天或15天之内自行拆除，告知其逾期未拆除则将由有关部门强制拆除。其中，法教义学强调对法律作规范分析，注重司法规则的建构而较少关注司法对政策的影响。

行政国家下的法院要在监督行政权力和尊重行政裁量之间保持平衡，已然成为行政国家的资深合伙人并结成了新伙伴关系(郁建兴、向淼，2016)。由此，我们可根据政策执行压力－法治问责压力的二维框架，将地方政府对司法的回应分为四种类型(见表2)。